Monétiser les externalités environnementales dans l'achat public : un cadre juridique difficilement transposable dans la pratique

Sur le papier, l'ambition est forte : faire payer aux offres les plus polluantes leur véritable coût pour la société. Dans les faits, l'État n'a jamais livré l'outil méthodologique qu'il s'était pourtant engagé à publier au 1er janvier 2025, laissant chaque acheteur seul face à une notion qu'aucun texte ne rend opérationnelle. Entre un prix du carbone qui varie du simple au triple selon la source retenue et des externalités comme l'eau ou la biodiversité qui n'ont pas de valeur monétaire reconnue, la monétisation reste un exercice à haut risque juridique. Cet article réfléchit à ce que la loi permet, ce qu'il est réellement possible de faire aujourd'hui, et comment avancer malgré l'absence de doctrine unifiée.

 

Depuis le 22 août 2026 et l'application de l'article 35 de la loi dite « Climat et Résilience »¹, le Code de la Commande Publique interdit le critère prix unique en critère unique.

Ainsi, si l'acheteur fait le choix de ne retenir qu'un seul critère de sélection, seul le critère du coût global intégrant nécessairement des considérations environnementales ou fondé sur le coût du cycle de vie pourra désormais être retenu² en intégrant les impacts monétisés des externalités environnementales : les émissions de CO₂, la dégradation des sols, la pollution de l'eau etc. Sur le principe, c'est une avancée considérable et philosophiquement très intéressante : acheter à bas coût un produit polluant a des coûts cachés pour la société dans son ensemble (coûts liés au changement climatique par exemple). Cependant, cette disposition peine à se traduire dans la pratique opérationnelle des marchés publics.

 

Le cadre législatif

Coût complet, coût du cycle de vie, externalités : trois notions souvent confondues

Le coût complet (ou coût global, voire « TCO » en anglais) d'un achat, c'est la somme de tout ce que l'Acheteur va payer sur la durée de vie de son achat : prix d'acquisition, maintenance, consommation d'énergie et de fluide, coûts de fin de vie… Acheter en coût complet est en soi une bonne pratique dans une approche économique à long terme.

Les externalités environnementales désignent les effets (souvent négatifs) d'une activité économique qui retombent sur des tiers ou sur la Société dans son ensemble sans être compensés par celui qui les cause (= l'Acheteur) : pollution de l'air, émissions de gaz à effet de serre, appauvrissement des sols. Autrement dit : nous ne payons pas les choses à leur vrai prix. Un achat qui contribue au changement climatique a des coûts cachés d'atténuation et d'adaptation portés par l'ensemble de la population.

Dans l'article R2152-9 du CCP³, le coût du cycle de vie est la somme de ces deux notions.

Les dispositions du Code de la Commande Publique sont intéressantes : elles proposent de faire entrer ces externalités dans le calcul du coût du cycle de vie, donc dans la note financière d'une offre.

 

Les règlementations qui évoquent ces notions dans les achats publics

Deux textes portent cette ambition.

L'article 35 de la Loi Climat et Résilience du 22 août 2021 modifie la définition de « l'offre économiquement la plus avantageuse » telle que précisée à l'article L.2152-7 du code de la commande publique : elle ne peut plus reposer sur le seul critère du prix, mais elle peut reposer sur un critère de coût, « déterminé selon une approche globale qui peut être fondée sur le coût du cycle de vie » (article R.2152-9 du CCP).

A noter que l'article 36 de la même Loi prévoit qu'« au plus tard le 1^er janvier 2025, l'État met à la disposition des pouvoirs adjudicateurs des outils opérationnels de définition et d'analyse du coût du cycle de vie des biens pour les principaux segments d'achat ». Or cette échéance est passée sans qu'aucun outil n'ait été livré. Un amendement parlementaire déposé en juillet 2023 — porté par France urbaine et l'Institut national de l'économie circulaire — constatait déjà noir sur blanc : ces travaux, jugés complexes et nécessitant des ressources dédiées, « n'ont pas véritablement commencé », alors même que le développement de l'analyse en cycle de vie est identifié comme un « puissant levier » pour favoriser les offres les moins carbonées⁴. Trois ans plus tard, aucun outil national de référence n'a été publié. L'État s'est donné une obligation de méthode qu'il ne s'est pas donné les moyens de tenir et cette défaillance n'est pas un détail technique : elle laisse à chaque acheteur le soin de définir une méthode très technique de calcul.

La notion « d'externalités » se retrouve également plus spécifiquement en restauration collective : l'article L.230-5-1 du code rural et de la pêche maritime⁵ (dite loi « EGalim ») définit ce que sont des « produits durables et de qualité » dans la commande publique de restauration collective. Il y range explicitement les produits « acquis selon des modalités prenant en compte les coûts imputés aux externalités environnementales liées au produit pendant son cycle de vie » dans les 50 % de produits « durables et de qualité » auxquels est soumis le secteur de la restauration collective.

 

Mise en application théorique : application au cas des émissions de gaz à effet de serre (CO₂eq)

Comment monétiser une externalité ? L'exemple du carbone

L'externalité la plus simple à valoriser nous semble être le carbone (CO₂) : la littérature économique et les marchés existent depuis longtemps. En pratique, trois approches coexistent, mais aucun consensus ne se dégage :

Le prix de marché du carbone (EU ETS). C'est un prix observable, mais volatil et par nature incomplet : il ne couvre qu'une partie des secteurs économiques (industrie lourde, énergie, et depuis peu bâtiments/transport routier via le second système d'échange de quotas), et sa valeur reflète l'équilibre offre-demande de quotas et non le coût réel du dommage climatique. Il est de 82,5 €/tonne de CO₂ à la minute de la rédaction de ce texte (la valeur bouge en temps réel)⁶.

La valeur tutélaire du carbone (valeur de l'action pour le climat). La commission présidée par Alain Quinet, en 2019, a réévalué à la hausse la valeur sociale du carbone à utiliser dans les calculs socio-économiques publics, jugeant les évaluations antérieures trop basses⁷. Pour donner un ordre de grandeur et selon les scenarii choisis, il faudrait que la tonne de carbone vale 263 € en 2025 pour être alignée sur la stratégie nationale Bas Carbone (SNBC)⁸. Or dans un règlement de consultation, un facteur « trois » change complètement le classement des offres.

Une méthode réglementaire sectorielle : la directive « véhicules propres ». C'est l'exemple le plus concret d'internalisation monétaire d'une externalité dans la commande publique. La directive 2009/33/CE impose aux pouvoirs adjudicateurs de tenir compte, lors de l'achat de véhicules routiers, des incidences énergétiques et environnementales sur tout le cycle de vie (consommation d'énergie, émissions de CO₂, émissions de polluants (NOx, particules)) et prévoit explicitement que ces incidences puissent être traduites en valeur monétaire pour être intégrées dans la décision d'achat, selon une méthode harmonisée de calcul des coûts d'exploitation sur la durée de vie du véhicule⁹. C'est l'unique cas où la mécanique « coût du cycle de vie + externalité monétarisée » est décrite avec une méthode de calcul officielle. Mais elle a deux limites : elle ne concerne qu'un secteur (le véhicule routier), et le texte date de 2009 : ses valeurs monétaires de référence pour les polluants ont largement vieilli face à l'évolution des connaissances sur la toxicité de l'air et à l'inflation.

 

Exemple de prise en compte du coût du cycle de vie dans un achat

Prenons un exemple simple, sur le modèle de la directive véhicules propres, pour rendre la mécanique concrète.

Un acheteur public consulte pour l'achat d'un véhicule utilitaire amorti sur 5 ans. Deux offres sont recevables :

• Offre A (thermique diesel) : prix d'achat 15 000 € HT, consommation et émissions générant, sur 5 ans d'usage, environ 25 tonnes de CO₂ + 20 000 € de coût d'essence à l'usage.
• Offre B (électrique) : prix d'achat 25 000 € HT, 15 000 € pour l'achat de bornes, émissions directes d'usage quasi nulles, mais un impact carbone de fabrication (batterie) plus élevé, 6 tonnes de CO₂ équivalentes sur le même horizon¹⁰ et 5 000 € de coûts d'électricité pour le même kilométrage roulé.

Sur le seul critère prix, l'offre A gagne largement. Mais si l'on applique une valeur carbone de 250 €/tonne (un ordre de grandeur compatible avec les recommandations les plus récentes pour l'évaluation des politiques publiques) au différentiel d'émissions :

• Offre A : 15 000 € + 20 000 € + (25 t × 250 €) = 35 000 € + 6 250 € = 41 250 €
• Offre B : 25 000 € + 15 000 € + 5 000 € + (6 t × 250 €) = 45 000 € + 1 500 € = 46 500 €

Même avec une valeur carbone volontairement haute, l'offre électrique reste plus chère en coût complet. Il faudrait une valeur du carbone proche de 500 €/tonne pour inverser le classement. Cet exemple, volontairement simplifié, illustre un point philosophique important : accepter de payer 25 000 € pour le véhicule A revient, socialement, à laisser à la charge de la collectivité un coût carbone de plusieurs milliers d'euros qui n'apparaît dans aucune facture : nous achetons les véhicules aux prix de marché, et la facture des dommages environnementaux est payée ailleurs, plus tard, par d'autres.

Le manque d'outils et de méthodologie unifiée

Les limites révélées par cet exemple

Le calcul ci-dessus révèle, à lui seul, les trois fragilités du dispositif.

Le résultat dépend entièrement de la valeur retenue. Faire varier la valeur du carbone de 100 à 500 €/tonne change le classement des offres. Le règlement de consultation devient alors un choix politique déguisé en calcul technique : celui qui fixe la valeur monétaire du carbone décide, de fait, qui gagne le marché.

Les ordres de grandeur sont disproportionnés. Le différentiel de prix d'achat (10 000 €) est très supérieur au différentiel de coût carbone monétarisé (quelques milliers d'euros au mieux). Pour que l'externalité pèse réellement dans la décision, il faudrait des valeurs unitaires bien plus élevées que celles couramment admises — ce qui pose une question de légitimité : un acheteur public peut-il, seul, décider d'appliquer une valeur du carbone trois fois supérieure aux références officielles, simplement parce que c'est ce qu'il faudrait pour que son critère environnemental « influe » sur la décision ?

La solution de facilité : avoir deux sous-critères distincts (un prix, un impact carbone en kg de CO₂) n'en est pas vraiment une. Elle est plus robuste juridiquement, parce qu'elle évite d'imposer une valeur monétaire contestable. Mais elle revient, de fait, à abandonner l'ambition initiale de la loi : celle d'un coût global unique, comparable, qui internalise réellement l'externalité dans le prix. Découpler les deux critères, c'est reconnaître qu'on ne sait pas les additionner et donc abandonner la notion unique de « coût du cycle de vie ».

 

Au-delà du carbone : quid des autres externalités ? biodiversité, eau, sols…

Le carbone bénéficie d'un avantage rare : une seule unité physique (la tonne de CO₂ équivalent), des inventaires normalisés (GES, bilans carbone), et des marchés qui donnent, malgré leurs défauts, un point d'ancrage monétaire. Rien de tel n'existe pour les autres externalités potentielles : la biodiversité ou l'eau, par exemple.

 

Quand l'État lui-même confond coût et impact : Écobalyse et le clausier EGAlim

Deux exemples récents montrent que la confusion entre « coût » (une valeur monétaire) et « impact » (un score physique ou multicritère sans unité monétaire) n'est pas propre aux acheteurs : elle est présente dans les outils publics eux-mêmes.

Écobalyse¹¹, le simulateur développé par les pouvoirs publics pour l'affichage environnemental des produits textiles, calcule ce qu'il appelle un « coût environnemental ». Or le texte réglementaire qui encadre sa méthodologie est sans ambiguïté sur ce que recouvre ce terme : le coût environnemental « consiste en un nombre entier supérieur à zéro, et s'exprime en points d'impact », résultat de l'agrégation de plusieurs catégories d'impacts sur le cycle de vie du produit. Ce n'est donc pas un « coût » au sens économique du terme mais un score d'impact agrégé et sans dimension, construit sur le modèle des méthodes d'ACV multicritères (PEF européen). Appeler cela un « coût » alors qu'il s'agit d'un score en points entretient précisément la confusion que la loi Climat et Résilience tentait de lever : celle entre un indicateur d'impact et une valeur monétaire intégrable dans un calcul de coût global. Si l'État lui-même labellise un score en points sous le nom de « coût », on voit mal comment reprocher aux acheteurs publics de ne pas distinguer clairement les deux notions.

Le clausier EGAlim, publié par le Conseil national de la restauration collective¹² pour aider les acheteurs à décliner les obligations EGAlim et Climat et Résilience dans leurs marchés de restauration collective, illustre le même déséquilibre, mais en creux. Le document rappelle bien, en toute rigueur, que l'article L.230-5-1 du CRPM range dans les « produits durables et de qualité » ceux « acquis selon des modalités prenant en compte les coûts imputés aux externalités environnementales », d'autre part ceux répondant à deux critères de protection de l'environnement. Mais dès qu'il s'agit de traduire la loi en clauses et en grilles de notation concrètes (ce qui constitue l'essentiel, plusieurs dizaines de pages, du document) le clausier détaille des leviers opérationnels complets pour les signes de qualité (SIQO, bio, HVE), l'origine géographique, le bien-être animal ou le bilan GES (BEGES), avec, à chaque fois, barèmes de notation chiffrés à l'appui. Aucune clause type, aucun barème n'est en revanche proposé pour la première catégorie de critères de l'article L.230-5-1 : celle, justement, du coût imputé aux externalités environnementales sur le cycle de vie. Le texte fondateur de la notion est cité en préambule juridique ; son opérationnalisation, elle, est absente.

 

Quelles solutions pour les acheteurs publics ?

Alors, autant ne rien faire ?

Non ! mais il faut être honnête sur ce qui est réellement atteignable aujourd'hui, en l'absence de l'outil national que l'État devait livrer et d'une valeur monétaire de la tonne de carbone acceptée de tous :

• Raisonner systématiquement en coût complet et pas seulement en prix. C'est la première étape, la plus simple juridiquement : noter le coût (complet) et non le prix, en intégrant les coûts d'usage et de fin de vie tend déjà à favoriser des solutions plus économes en termes de consommation d'énergie et de fluides, et/ou plus durables dans le temps.
• Systématiser un critère de choix environnemental distinct, même non monétarisé. Un sous-critère noté en kg de CO₂ évité, en pourcentage de matières recyclées ou en score d'impact reconnu, correctement pondéré (au moins 10 % de la note globale, comme le recommandent plusieurs guides sectoriels), donne un signal fort sans s'exposer aux fragilités méthodologiques d'une monétarisation contestable.
• Tester la monétarisation, en priorité sur le carbone, sur des marchés où les émissions sont bien documentées. Le secteur automobile (précisément parce qu'il dispose déjà d'un cadre réglementaire européen dédié) est le terrain le plus mûr pour une expérimentation : les facteurs d'émission sont connus, la méthode existe, il « suffit » de l'actualiser et de se l'approprier.
• Si l'approche est expérimentée : être transparent, dans le règlement de la consultation, sur les valeurs utilisées dans le calcul. Si un acheteur choisit d'appliquer une valeur du carbone de 250 €/tonne plutôt que le prix de marché du quota européen, il doit l'expliquer noir sur blanc dans le RC. C'est cette transparence, plus que la précision comptable de la valeur choisie elle-même, qui sécurise juridiquement la démarche et la rend défendable devant un candidat évincé.

 

La loi est très pertinente sur le fond : le prix d'un achat ne dit pas son coût réel pour la société, et il est sain que la commande publique cesse de l'ignorer. Mais tant qu'il n'existe pas d'outil officiellement reconnu de calcul, chaque acheteur qui voudra aller au bout de cette logique devra bâtir, seul, une méthode que la puissance publique n'a pas encore été capable de standardiser. C'est un exercice utile et c'est précisément là que l'accompagnement méthodologique fait la différence entre une clause décorative et un vrai levier de transformation des achats.

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